Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger, ein 1976 geborener irakischer Staatsangehöriger, hatte seine Heimat eigenen Angaben zufolge im Mai 2015 verlassen. Im Juni 2015 hatte er einen Antrag auf internationalen Schutz in der Republik Finnland gestellt, der von der dortigen Asylbehörde im Mai 2016 abgelehnt worden war. Klage und Beschwerde blieben in Finnland in erster und zweiter Instanz erfolglos. Der Ablehnungsbescheid erwuchs am 05.04.2017 in Bestandskraft.
Bereits im März 2017 hatte der Kläger im Bundesgebiet um seine Anerkennung als Asylberechtigter nachgesucht. Nachdem die finnische Asylbehörde ein Wiederaufnahmeersuchen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) akzeptiert hatte, lehnte das Bundesamt den Asylantrag des Klägers im April 2017 als unzulässig ab. Im März 2018 hob das VG den Bescheid wegen des zwischenzeitlichen Übergangs der Zuständigkeit auf die Beklagte auf.
Mit dem hier angegriffenen Bescheid vom 31.08.2018 lehnte das Bundesamt den Asylantrag des Klägers als unzulässig ab, stellte fest, dass Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 Satz 1 AufenthG nicht vorliegen, forderte den Kläger unter Androhung der Abschiebung in den Irak zur freiwilligen Ausreise innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dieser Entscheidung auf und befristete das seinerzeit noch gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot gemäß § 11 Abs. 1 AufenthG auf die Dauer von 36 Monaten ab dem Tag der Abschiebung. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass gemäß § 71a AsylG kein Asylverfahren durchzuführen sei. Das von dem Kläger in Finnland betriebene Asylverfahren sei erfolglos abgeschlossen. Die Voraussetzungen für das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG seien nicht erfüllt.
Auf die hiergegen erhobene Klage hat das VG den Bescheid des Bundesamtes vom 31.08.2018 aufgehoben. Das OVG hat die Berufung der Beklagten mit dem angegriffenen Beschluss zurückgewiesen. Der Asylantrag des Klägers sei nicht als Zweitantrag einzustufen. Die dafür in § 71a AsylG geregelte Voraussetzung einer Asylantragstellung „nach erfolglosem Abschluss eines Asylverfahrens in einem sicheren Drittstaat“ sei schon nach dem gesetzlichen Wortlaut nur dann erfüllt, wenn das in einem solchen Staat durchgeführte Asylverfahren bereits zum Zeitpunkt der Asylantragstellung im Bundesgebiet „rechtskräftig“ abgeschlossen sei. Daran fehle es bei zuvor gestellten Asylanträgen, für die die Beklagte erst zu einem späteren Zeitpunkt zuständig werde.
Das BVerwG hat das Revisionsverfahren zunächst im Hinblick auf die seinerzeit beim EuGH auf Vorlagebeschlüsse des VG Minden hin anhängigen Verfahren C-123/23 und C-202/23 ausgesetzt. Nach dem Urteil in diesen Sachen (EuGH, Urt. v. 19.12.2024 - C-123/23 und C-202/23 „Khan Yunis und Baabda“) hat es nunmehr das Urteil des Berufungsgerichts – und damit die vollständige Aufhebung des angefochtenen Bescheides des Bundesamts – bestätigt.
Die Ablehnung des Asylantrags als unzulässig findet in § 29 Abs. 1 Nr. 5 Alt. 2 AsylG i.V.m. § 71a AsylG keine Grundlage, da er nicht als Zweitantrag i.S.d. zuletzt genannten Norm eingestuft werden darf.
Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU i.V.m. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU stehen der Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, der zufolge ein Antrag auf internationalen Schutz i.S.v. Art. 2 Buchst. b RL 2013/32/EU als unzulässig abgelehnt werden kann, welcher in diesem Mitgliedstaat von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellt worden ist, dessen zuvor in einem weiteren Mitgliedstaat, auf den die Richtlinie 2011/95/EU Anwendung findet, gestellter Antrag auf internationalen Schutz durch eine bestandskräftige Entscheidung dieses weiteren Mitgliedstaats abgelehnt wurde. Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU i.V.m. Art. 2 Buchst. q, b und e RL 2013/32/EU setzen nicht voraus, dass ein neuer Antrag auf internationalen Schutz bei den Behörden desselben Mitgliedstaats zu stellen ist, welcher die bestandskräftige Entscheidung über einen früheren Antrag desselben Antragstellers erlassen hat.
Gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU können die Mitgliedstaaten einen Antrag auf internationalen Schutz i.S.v. Art. 2 Buchst. b RL 2013/32/EU nur dann als unzulässig betrachten, wenn es sich um einen Folgeantrag handelt, bei dem keine neuen Umstände oder Erkenntnisse zu der Frage, ob der Antragsteller nach Maßgabe der Richtlinie 2011/95/EU als Person mit Anspruch auf internationalen Schutz anzuerkennen ist, zutage getreten oder vom Antragsteller vorgebracht worden sind. Nach Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU bezeichnet im Sinne dieser Richtlinie der Ausdruck „Folgeantrag“ einen weiteren Antrag auf internationalen Schutz, der nach Erlass einer i.S.v. Art. 2 Buchst. e RL 2013/32/EU bestandskräftigen Entscheidung über einen früheren Antrag gestellt wird. Gleiches gilt, wenn der weitere Antrag gestellt wird, nachdem der Antragsteller seinen zuvor gestellten Antrag ausdrücklich zurückgenommen hat oder die Asylbehörde einen solchen Antrag nach der stillschweigenden Rücknahme durch den Antragsteller gemäß Art. 28 Abs. 1 RL 2013/32/EU abgelehnt hat.
Den vorgenannten Normen ist eine Beschränkung auf Folgeanträge in demselben Mitgliedstaat nicht zu entnehmen.
Dass der in Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU definierte Begriff „Folgeantrag“ auch den Fall eines weiteren Antrags umfasst, der nach dem Eintritt der Bestandskraft der Entscheidung eines Mitgliedstaats über einen früheren Antrag desselben Antragstellers in einem anderen Mitgliedstaat gestellt wird, erfährt systematisch durch Art. 40 Abs. 7 RL 2013/32/EU eine Bestätigung. Der in Art. 40 Abs. 7 RL 2013/32/EU verwendete Begriff „Folgeantrag“ bezeichnet einen neuen Antrag, der in dem Mitgliedstaat, der die Überstellung beantragt hat, gestellt wird, nachdem derjenige Mitgliedstaat, in den die betroffene Person überstellt werden soll, eine Entscheidung über einen früheren Antrag desselben Antragstellers erlassen hat.
Das grammatische Verständnis von Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU i.V.m. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU wird gestützt durch Art. 40 Abs. 1 RL 2013/32/EU. Wäre es für die Einstufung als „Folgeantrag“ i.S.v. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU erforderlich, dass ein Antrag auf internationalen Schutz bei den zuständigen Behörden desjenigen Mitgliedstaats gestellt wird, der über einen früheren Antrag desselben Antragstellers entschieden hat, so wäre der Hinweis in Art. 40 Abs. 1 RL 2013/32/EU auf einen „in demselben Mitgliedstaat“ gestellten Folgeantrag überflüssig.
Eine mitgliedstaatsübergreifende Auslegung des Folgeantragskonzepts steht überdies im Einklang mit dem Ziel, die Sekundärmigration von internationalen Schutz beantragenden Personen zwischen Mitgliedstaaten einzudämmen (vgl. Erwägungsgrund 13 der RL 2013/32/EU). Eine Auslegung von Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU dahin, dass ein neuer, bei den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats gestellter Antrag auf internationalen Schutz nur in dem Fall als „Folgeantrag“ eingestuft und mangels neuer Umstände oder Erkenntnisse als unzulässig abgelehnt werden kann, in dem ein früherer Antrag desselben Antragstellers durch eine bestandskräftige Entscheidung desselben Mitgliedstaats abgelehnt wurde, wäre geeignet, Antragsteller, deren Anträge auf internationalen Schutz durch die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats bestandskräftig abgelehnt wurden, dazu zu veranlassen, sich in weitere Mitgliedstaaten zu begeben, um dort erneut jeweils einen entsprechenden Antrag zu stellen in der Hoffnung, dass die vollständige Prüfung des Antrags, die nach dieser Auslegung Sache der Behörden dieser Mitgliedstaaten wäre, zu einem für sie vorteilhaften Ergebnis führt.
Den dargestellten Anforderungen wird das Regelungskonzept des § 71a AsylG bei der gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung der Norm gerecht.
§ 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG stellt den Zweitantrag dem Folgeantrag und damit die asylrechtliche Entscheidung des weiteren Mitgliedstaats einer asylrechtlichen Entscheidung der Bundesrepublik Deutschland gleich. Der Asylantrag des Klägers ist indes nicht als Zweitantrag i.S.d. § 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG zu qualifizieren.
Ein Zweitantrag liegt vor, wenn der Ausländer nach erfolglosem Abschluss eines Asylverfahrens in einem sicheren Drittstaat i.S.d. § 26a AsylG, für den die Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft über die Zuständigkeit für die Durchführung von Asylverfahren gelten oder mit dem die Bundesrepublik Deutschland darüber einen völkerrechtlichen Vertrag geschlossen hat, im Bundesgebiet einen Asylantrag stellt.
Der Kläger hat allerdings im Bundesgebiet einen Asylantrag gestellt. Der Begriff der Stellung eines Asylantrags ist unionsrechtskonform auszulegen. Der unionsrechtliche Begriff der Stellung des Antrags entspricht im nationalen Recht dem Asylersuchen i.S.d. § 13 AsylG.
Die Stellung des Asylantrags des Klägers im Bundesgebiet erfolgte indes nicht nach, sondern vor dem erfolglosen Abschluss des von diesem in Finnland betriebenen Asylverfahrens.
Der Kläger hat in der Republik Finnland und damit in einem sicheren Drittstaat i.S.d. unionsrechtlich gebotenen Auslegung des § 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG i.V.m. § 26a Abs. 2 AsylG internationalen Schutz beantragt.
Das Merkmal „nach erfolglosem Abschluss eines Asylverfahrens“ i.S.d. § 71a Abs. 1 AsylG setzt in der hier in Rede stehenden Konstellation voraus, dass der zuvor gestellte Antrag auf internationalen Schutz im Zeitpunkt des weiteren Asylersuchens im Bundesgebiet (§ 13 Abs. 1 AsylG) durch eine in Bestandskraft erwachsene behördliche Entscheidung des sicheren Drittstaats abgelehnt wurde.
Ein weiterer Antrag auf internationalen Schutz, der von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellt wird, der bereits einen solchen Antrag gestellt hat, kann nur dann als „Folgeantrag“ i.S.d. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU eingestuft und gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU als unzulässig abgelehnt werden, wenn er nach Erlass einer bestandskräftigen Entscheidung über den früheren Antrag gestellt wird. Die Einstufung eines weiteren Antrags desselben Antragstellers als „Folgeantrag“ ist hingegen ausgeschlossen, wenn der weitere Antrag vor Erlass einer bestandskräftigen Entscheidung über einen früheren Antrag dieses Antragstellers gestellt wird.
Demgemäß setzt ein asylrechtlicher Zweitantrag, der bei Fehlen neuen Vorbringens ohne Sachprüfung als unzulässig abgelehnt werden kann, gemäß § 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG ein erfolglos abgeschlossenes Asylverfahren in einem sicheren Drittstaat voraus. Ein erfolgloser Abschluss des in einem weiteren Mitgliedstaat betriebenen Asylverfahrens bedingt, dass der Asylantrag entweder unanfechtbar abgelehnt oder das Verfahren nach Rücknahme des Asylantrags oder dieser gleichgestellten Verhaltensweisen endgültig eingestellt worden ist. Erfasst sind darüber hinaus auch – wie das BVerwG im Einzelnen erläutert – die Fälle, in denen der Asylantrag nach § 33 Abs. 1 Satz 1 AsylG wegen Nichtbetreibens des Verfahrens als zurückgenommen gilt.
Maßgeblich für die Einstufung eines Antrags auf internationalen Schutz als „Folgeantrag“ i.S.d. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU beziehungsweise als Zweitantrag i.S.d. § 71a Abs. 1 AsylG ist allein das Datum der Stellung des Antrags i.S.d. Asylersuchens, nicht hingegen der Zeitpunkt des Übergangs der Zuständigkeit auf den zweiten Mitgliedstaat. Zu diesem Befund führt die Auslegung des nationalen wie auch des Unionsrechts.
§ 71a Abs. 1 AsylG gebietet ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Antragstellung.
Für ein entsprechendes Normverständnis streitet mit Gewicht – die hierfür sprechenden Gründe legt das Urteil ausführlich dar – bereits der Wortlaut des § 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG, der zwischen den Voraussetzungen einerseits für das Vorliegen eines Zweitantrags und andererseits für die Durchführung eines weiteren Asylverfahrens differenziert.
Das grammatische Normverständnis wird durch die systematische Auslegung unterstrichen.
Der Gesetzgeber hat die §§ 71 und 71a AsylG in einem eigenen Abschnitt im Asylgesetz zusammengefasst. Beide Normen stehen auch inhaltlich in einem engen Zusammenhang. Mit der Schaffung des § 71a AsylG bezweckte er, den Zweitantrag dem Folgeantrag gleichzustellen. Auch im Rahmen des § 71 AsylG beurteilt sich die Frage, ob ein Asylfolgeantrag vorliegt, danach, ob im Zeitpunkt der neuerlichen Antragstellung der vorausgegangene Asylantrag unanfechtbar abgelehnt war oder ein nach § 33 AsylG eingestelltes Verfahren nicht mehr wiederaufgenommen werden kann. Ein weiterer Antrag auf internationalen Schutz, der vor diesen Zeitpunkten angebracht wird, ist schon begrifflich kein Folgeantrag, sondern ein sogenannter „Doppelantrag“; das Vorbringen zur Begründung eines solchen Doppelantrags ist ausschließlich im Rahmen des noch anhängigen Erstverfahrens zu berücksichtigen.
Die Annahme, ein Zweitantrag i.S.d. Norm könne nur vorliegen, wenn die Bundesrepublik Deutschland auch für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig (geworden) sei, berücksichtigt nicht hinreichend, dass zwischen dem Vorliegen eines Zweitantrags und der Durchführung eines Zweitantragsverfahrens zu differenzieren ist. Zweck des § 71a AsylG ist zudem nicht allein, den Zweitantrag dem Folgeantrag und damit die asylrechtliche Entscheidung des Drittstaats einer asylrechtlichen Entscheidung der Bundesrepublik Deutschland gleichzustellen, sondern darüber hinaus auch, das Asylverfahren insbesondere durch Verhinderung von Doppel- und Mehrfachprüfungen in mehreren Mitgliedstaaten zu beschleunigen.
Ein Antragsteller, der bereits in einem anderen Mitgliedstaat ein Asylverfahren durchlaufen hat, soll auf das bereits durchgeführte Asylverfahren und die damit verbundene prinzipiell als gleichwertig angesehene Prüfung eines Anspruchs auf internationalen Schutz in diesem weiteren Mitgliedstaat der Europäischen Union verwiesen werden dürfen, für den unionsrechtliche Vorschriften über die Zuständigkeit für die Durchführung von Asylverfahren gelten und in dem der Antragsteller die Möglichkeit hatte, seine Asylgründe umfassend vorzutragen. Er soll nicht besser als der Folgeantragsteller i.S.v. § 71 Abs. 1 AsylG stehen.
Diesem Beschleunigungs- und Konzentrationsgedanken mag, worauf die Beklagte hingewiesen hat, die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Antragstellung in bestimmten Sachverhaltskonstellationen nicht in vollem Umfang gerecht werden. Gleichwohl stehen einem Abstellen auf den Zeitpunkt des Zuständigkeitsübergangs die Grenzen des Wortlauts des § 71a Abs. 1 Halbsatz 1 AsylG entgegen. Die Einstufung als Erst- oder Folgeantrag ist bereits im Zeitpunkt der Antragstellung i.S.d. § 13 AsylG vorzunehmen; eine nachträgliche Änderung der Einstufung eines Asylerstantrags in einen Asylfolgeantrag ist dem Asylgesetz fremd.
Die systematische Einordnung des § 71a AsylG in Abschnitt 7 des Asylgesetzes macht deutlich, dass dem Gesetzgeber bei der Schaffung der Zweitantragsregelung das Rechtsinstitut des Folgeantrags i.S.v. § 71 Abs. 1 AsylG vor Augen stand. Mit Blick auf den Wortlaut des § 71a Abs. 1 AsylG und die Gesetzgebungsmaterialien hierzu streitet nichts dafür, dass mit der Legaldefinition des Zweitantrags in § 71a Abs. 1 AsylG weitere Tatbestände erfassten werden sollten.
Ein abweichender Wille des Gesetzgebers ergibt sich auch nicht aus der Vorrangigkeit einer Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG vor einer Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 5 AsylG. Die Rechtsauffassung, die Verordnung (EU) Nr. 604/2013 berechtige nicht dazu, an einen Zuständigkeitsübergang einen Verlust des Rechts auf eine unbeschränkte, nicht nach Folgeantragsgrundsätzen erfolgende Antragsprüfung zu knüpfen, wenn dieses Recht in dem zuvor zuständigen Staat nach dem dort geltenden Asylverfahrensrecht noch bestanden habe, weshalb im Falle einer Entscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG auch kein Zweitantrag i.S.d. § 71a Abs. 1 AsylG i.V.m. § 29 Abs. 1 Nr. 5 AsylG gegeben sein und ein Zweitantrag begriffsimmanent nur vorliegen könne, wenn die Zuständigkeit Deutschlands begründet worden sei, lässt unberücksichtigt, dass § 29 AsylG den Zweitantrag nicht definiert, sondern einen solchen voraussetzt. Durch die Vorschrift wurde die Unterscheidung von „unbeachtlichen“ und „unzulässigen“ Asylanträgen aufgehoben und eine Klarstellung zu der nur noch zu prüfenden Unzulässigkeit vorgenommen. Der Gesetzesbegründung lässt sich kein Wille des Gesetzgebers entnehmen, den Zeitpunkt, auf den § 71a Abs. 1 AsylG Bezug nimmt, abweichend von dessen Wortlaut festzulegen.
Das Ergebnis der Auslegung des § 71a Abs. 1 AsylG steht zudem im Einklang mit Unionsrecht.
Der EuGH schließt aus der Verwendung des Partizips „gestellt“ in Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU auf die alleinige Maßgeblichkeit des Datums der unförmlichen Stellung des Antrags für die Einstufung eines Antrags auf internationalen Schutz als „Folgeantrag“ im Sinne dieser Bestimmung. Bezeichnet Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU als Folgeantrag nur einen weiteren Antrag auf internationalen Schutz, der nach Erlass einer bestandskräftigen Entscheidung über einen früheren Antrag oder – in den Fällen einer Antragsrücknahme – nach Ablauf der mitgliedstaatlichen Wiedereröffnungsfrist gestellt wird, so erfasst der Begriff „Folgeantrag“ nicht den Fall, dass ein Antragsteller in einem anderen Mitgliedstaat einen neuen Antrag stellt, bevor der zuvor befasste Mitgliedstaat eine bestandskräftige Entscheidung über einen zuvor von ihm gestellten Antrag getroffen hat.
Ein von einem Antragsteller vor Eintritt der Bestandskraft der Entscheidung beziehungsweise vor Ablauf der Wiederaufnahmefrist gestellter Antrag darf auch dann nicht als „Folgeantrag“ i.S.v. Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU eingestuft und gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d RL 2013/32/EU als unzulässig abgelehnt werden, wenn die Ablehnungsentscheidung zu einem Zeitpunkt ergeht, zu dem die Frist zur Wiedereröffnung des Verfahrens abgelaufen und die internationale Zuständigkeit auf die Bundesrepublik Deutschland übergegangen ist. Ein derartiger Antrag ist kein Folgeantrag und wird auch später nicht zu einem solchen.
Dem grammatischen Normverständnis widerstreiten, wie das Urteil im Einzelnen ausführt, in systematischer Hinsicht nicht sonstige Bestimmungen der Richtlinie 2013/32/EU und der Verordnung (EU) Nr. 604/2013.
Ein Abstellen auf den Übergang der internationalen Zuständigkeit für die Beurteilung des Vorliegens eines zweit- oder mitgliedstaatsübergreifenden Folgeantrags begünstigte zwar möglicherweise zum einen die Realisierung des Konzepts der Zuständigkeit nur eines Mitgliedstaats für die Entscheidung über einen Asylantrag und diente zum anderen der Vermeidung eines Forum Shopping in Gestalt einer gezielten Sekundärmigration innerhalb der Europäischen Union. Jedoch findet diese teleologische Erwägung keinen hinreichenden Anknüpfungspunkt im Wortlaut der Legaldefinition des Art. 2 Buchst. q RL 2013/32/EU, demgemäß der Ausdruck „Folgeantrag“ einen weiteren Antrag auf internationalen Schutz bezeichnet, der unter anderem nach Erlass einer bestandskräftigen Entscheidung über einen früheren Antrag gestellt wird. Ob ein Antrag auf internationalen Schutz einen Folgeantrag darstellt, ist damit bereits im Zeitpunkt der Stellung dieses Antrags zu beurteilen. An die Frage, ob es sich um einen Erstantrag oder einen mitgliedstaatsübergreifenden Folgeantrag handelt, knüpfen sich auch im Unionsrecht unterschiedliche Rechtsfolgen, die es ausschließen, insoweit erst auf den Zeitpunkt eines Zuständigkeitsübergangs abzuheben.
Der Senat war nicht verpflichtet, die Frage, auf welchen Zeitpunkt in einer Konstellation wie der vorliegenden für die Beurteilung des Vorliegens eines mitgliedstaatsübergreifenden Folgeantrags abzustellen ist, dem EuGH nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zur Vorabentscheidung vorzulegen, da die Frage durch die vorstehend zitierte Rechtsprechung des Gerichtshofs hinreichend geklärt ist (acte éclairé).
